IDD-Lat 2016

Valor Posición	Dimensión I	Dimensión II	Dimensión III	Dimensión IV	IDD-Lat 2016
	4,933 10º	1,615 17°	0,946 6º	-1,774 16º	2,776 14º

1. Brasil rompe su ritmo ascendente, iniciado en el 2015, y presenta una caída con respecto al índice de desarrollo democrático del año anterior cercana al 41 % (gráfico 3.11); lo que produce que modifique su posición en el ranking del noveno al decimocuarto lugar. Este resultado lo sitúa en una franja de puntaje que lo identifica como país con mínimo desarrollo democrático, situación en la cual no había estado nunca en el IDD-Lat. Obviamente no alcanza el promedio regional. Este resultado se debe al retroceso en todas las dimensiones, más fuertemente en la democracia económica. En ninguna dimensión logra superar el promedio regional, salvo en aquella que mide la gestión en desarrollo social, que lo ubica en el conjunto de países con desarrollo democrático medio. Por otro lado, Brasil, dentro de la región que llamamos megapaíses, destaca este año con una puntuación muy por debajo de la obtenida por México. Aunque siempre estuvo por debajo, entre 2004 y 2013 el país había tenido una curva ascendente que lo llevó ese año a superar a México por única vez al tiempo que pasaba la barrera de los 5,000 puntos; sin embargo, desde 2014 presenta una brusca caída que lo vuelve alejar del país del norte.

2. En la dimensión I, respeto de los derechos políticos y civiles,democracia de los ciudadanos, el país no logra continuar con el despegue de la zona de baja puntuación, ya que se aleja del valor obtenido en el 2015, que había sido el mejor de la serie desde 2002 (gráfico 3.12). Se sitúa por debajo de los 5,000 puntos y el descenso con respecto al 2015 es de más del 10 %. Su caída en puntaje no se traduce en una alteración de su ubicación en el ordenamiento regional, ya que consigue mantenerse en el décimo lugar. El retroceso es consecuencia de peores resultados en el indicador género en el Gobierno y que el resto de las variables se haya mantenido en los mismos valores que el año anterior, sin mostrar avances en esta dimensión del desarrollo democrático. Solo dos veces logró Brasil superar el promedio regional de esta dimensión, en 2014 y 2015.

La peor puntuación de Brasil en esta dimensión fue obtenida en el 2002 con 3,791 puntos y la mejor, como mencionamos, es la del 2015 con 5,637 puntos.

3. El desempeño de la dimensión II, calidad institucional y eficiencia política, democracia de las instituciones, ha sido negativo respecto al del año anterior (gráfico 3.13), con un descenso de un 36 %. Registra 1,615 puntos, ubicándose en el grupo de desarrollo mínimo, junto a Paraguay, Nicaragua, Argentina, Guatemala y Venezuela. Como consecuencia del descenso, empeora su ubicación en el ranking regional, pasando a la 17ª posición, perdiendo un lugar con respecto al 2015. Su peor puntuación es resultado de registros más bajos en casi todos los indicadores, especialmente en participación de los partidos políticos en el Poder Legislativo y en accountability legal y además porque es castigado por el factor de anormalidad democrática, fruto de la crisis institucional generada tras el pedido de juicio político a la presidente Dilma Rousseff.

Brasil obtiene puntajes de mínimo desarrollo democrático entre los 18 países que medimos en el IDD-Lat, en participación de los partidos políticos en el Poder Legislativo, en accountability y en desestabilización de la democracia. En esta dimensión solamente en 2003 logró superar el promedio regional. Esta es la peor puntuación obtenida desde el 2002 a la fecha -y la mejor fue la recibida en el 2003, con 5,083 puntos.

4. También en la dimensión III,la que muestra los resultados de la democracia social,Brasil presenta una puntuación inferior a la obtenida en el 2015 (gráfico 3.14). La puntuación de este año refleja un descenso del 7 % respecto del año anterior. Recordemos que el peor valor de la serie fue el obtenido en el año 2006 con -0,200 puntos. Sin embargo, se mantiene por encima del promedio regional y continúa integrando el grupo de desarrollo democrático medio. A pesar de su peor puntuación, Brasil mejora su ubicación en el ordenamiento regional, fruto de la baja del valor promedio regional de esta dimensión y del fuerte descenso de Costa Rica.

El peor desempeño en las variables de mortalidad infantil, en desempleo y población bajo la línea de la pobreza es lo que motoriza el descenso del puntaje de Brasil en esta dimensión. El resto de los indicadores tiene un leve crecimiento, que no logra compensar las caídas mencionadas. Dentro de la categoría de los megapaíses, la puntuación de Brasil continúa siendo más elevada que la recibida por México en esta dimensión.

5. La dimensión económica es de las cuatro dimensiones, la que más ha caído respecto del año anterior: su puntuación cambia el signo de positivo a negativo (gráfico 3.14) y cae fuertemente por debajo del promedio regional. En el ranking regional pasa del noveno al 16º lugar y obtiene su puntuación más baja de toda la serie 2002-2016. Brasil es uno de los ocho países que no logra superar el promedio regional en esta dimensión. Había tenido un período de siete años sin interrupción en el que había superado el promedio regional, pero ya en 2014 había caído por debajo. En 2015 había tenido una recuperación ubicándose por encima de ese valor de referencia; pero en esta ocasión nuevamente cae por debajo del valor promedio. A contramano de lo que sucede con la dimensión social, en desarrollo económico el otro megapaís de la región, México, obtuvo una mejor puntuación que lo ubica como un país desarrollo económico medio, mientras que Brasil presenta un resultado de bajo desarrollo democrático.

El peor resultado en democracia económica es producto de los retrocesos en brecha de ingreso y endeudamiento. El resto de los indicadores presentan mejoras, fundamentalmente la variable de inversión. Brasil obtiene la peor puntuación de la región en el indicador de endeudamiento, lo que tiene un impacto importante en su caída interanual.

Conclusiones

- Brasil presenta una caída con respecto al año anterior, cercana al 42 %.

- Este resultado lo identifica como país con mínimo desarrollo democrático. Por primera vez clasifica con este nivel de desarrollo. No logra alcanzar el promedio regional.

- Empeoran todas las dimensiones, más fuertemente la democracia económica.

- En democracia de los ciudadanos disminuye su puntaje en un 12 %.

- En democracia de las instituciones el desempeño ha sido negativo respecto al del año anterior y califica como una democracia con mínimo desarrollo. Brasil obtiene uno de los peores puntajes, junto con Venezuela. Recibe la peor puntuación de la región en el indicador participación de los partidos políticos en el Poder Legislativo. No logra alcanzar el promedio regional.

- En democracia social, Brasil supera el promedio regional, pese a manifestar un retroceso del orden del 7 %. Califica como una democracia de desarrollo democrático medio. Ocupa la sexta posición.

- La dimensión económica es la que más ha descendido. Se sitúa por debajo del promedio regional. Ocupa el 16º lugar del ranking. Brasil califica con bajo desarrollo democrático y obtiene la mejor puntuación de la región en el indicador de endeudamiento.

El año de la tormenta perfecta

Humberto Dantas^[34]

Introducción

Brasil estuvo marcado en 2015 por una sucesión de hechos que desencadenaron una fuerte inestabilidad política, económica, jurídica y social. Para muchos, el país ha enfrentado, y aún lo hará por años, una típica tormenta perfecta.

Políticamente, los principales problemas empezaron, de forma más aguda, con la derrota del candidato del Poder Ejecutivo en las elecciones a la presidencia de la Cámara de Diputados. A partir de allí, con el resultado de la pérdida del control de la agenda parlamentaria, pudo verse una serie de tensiones entre el Gobierno que tomó posesión el 1.º de enero y el Legislativo, que desembocó en el inicio de un proceso de impeachment contra la presidenta, recibido en diciembre.

La distancia entre Ejecutivo y Legislativo

Tradicionalmente, la política en Brasil ha sido analizada con base en dos agentes que protagonizan las acciones centrales en el país: el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Este último es percibido claramente como la principal arena en donde actúan los partidos políticos. Como resultado de las elecciones de 2014, además del mantenimiento de la presidenta Dilma Rousseff (PT), en febrero de 2015 los 513 diputados federales y un tercio del Senado tomaron posesión. En la Cámara de Diputados, un número récord de 28 lemas ocuparon lugares y el país pasó a tener el Parlamento más fragmentado del mundo, si se consideran los partidos comprendidos como efectivos. En total, esto resultó en 13 agrupaciones; el partido más votado, el PT, obtuvo solamente el 13,4 % de los lugares. Los dos partidos que empezaron el año dividiendo el gobierno federal -PT y PMDB- sumaban 134 parlamentarios (26,1 %), muy diferentes, por ejemplo, a los 204 electos (39,8 %) por el PSDB y el PFL (actualmente DEM) en 1998, en el segundo período de Fernando Henrique Cardoso (PSDB).

A pesar de las dificultades, es posible decir que, teóricamente, bajo la lógica centrípeta del Poder Ejecutivo en Brasil sería posible atraer fuerzas partidarias al Gobierno y componer las mayorías necesarias para garantizar la tradicional gobernabilidad -se volvió una convención llamarla presidencialismo de coalición-. El problema es que el Gobierno no tuvo habilidad suficiente para estas negociaciones y empezó a enfrentar problemas agudos para aprobar pautas esenciales en el Congreso Nacional, especialmente respecto al universo económico. En ese ámbito, ya desde noviembre de 2014 pudo notarse una inmensa distancia entre las promesas de campaña electoral de Dilma Rousseff y la realidad vivida por el país. Con un equipo económico preocupado en hacer un ajuste fiscal urgente y significativo, el Gobierno enfrentó su incapacidad de construir mayorías legislativas e incluso creer en las necesidades reales de estos ajustes.

De este modo, el 1.º de febrero de 2015 traería la más expresiva y desestabilizadora derrota del Ejecutivo. Mientras insistía en tener un candidato propio del PT a la presidencia de la Cámara de Diputados, Dilma era testigo de la ascensión de un candidato de su principal socio en el poder: el PMDB. Eduardo Cunha (PMDB-RJ) fue electo con 267 votos, contra 136 de Arlindo Chinaglia (PT-SP), 100 votos de Júlio Delgado (PSB-MG) y ocho votos de Chico Alencar (PSOL-RJ). El nuevo presidente electo en el Parlamento hizo articulaciones mucho más allá del PMDB, actuando en un juego tradicional y nocivo que le trajo gran parte de los recursos tradicionalmente utilizados por el Ejecutivo. Desde entonces, lo que se vio fue un protagonismo del Legislativo pocas veces observado en la historia del país, y un alejamiento cada vez mayor del Ejecutivo.

En medio a las turbulencias políticas, por ejemplo, la presidenta insistió en la necesidad de una reforma política. Recibió como respuesta de Eduardo Cunha la ponderación de que dicha medida la tomaría el propio Parlamento, a través de enmiendas constitucionales que no pasan por ninguna interferencia directa del Poder Ejecutivo en su proceso de tramitación y aprobación. Efectivamente, algunas medidas de impacto para las elecciones de 2016 fueron aprobadas, en una agenda que se hizo a las apuradas y con la potencialidad de crear inestabilidades expresivas para futuras elecciones. Los choques no fueron más intensos porque, a lo largo de 2015, el Ejecutivo aún tenía en el Senado un aliado capaz de contener los avances más expresivos de la Cámara. La reelección de Renan Calheiros (PMDB-AL), más afín a Dilma, contribuyó a mitigar la fuerza de Cunha.

Además, Eduardo Cunha, de carácter más conservador y alineado a movimientos simpatizantes de una agenda asociada a los valores de las iglesias evangélicas, a los defensores de una agenda más violenta en el campo de seguridad pública y a posiciones empresariales más amplias, trajo a flote un conjunto de discusiones que el gobierno de PT trató de evitar a lo largo de los últimos años. Temáticas como la reducción de la mayoría de edad penal, facilitar la compra de armas, obstáculos para el aborto en caso de violación, la responsabilidad del Parlamento en la demarcación de tierras indígenas, el mantenimiento de empresas como donantes de recursos para campañas electorales y la oferta de centenas de beneficios a empleados públicos y categorías profesionales que ampliarían aún más el abismo en las cuentas públicas son ejemplos de temas indigestos discutidos a lo largo del 2015 en el Congreso brasileño, muchos de ellos aún en trámite al finalizar el año.

Ante este escenario, el Legislativo actuó intensamente en el primer semestre. Por ejemplo, entre febrero e inicios de julio se realizaron 122 votaciones nominales en el plenario de la Cámara, con un promedio de adhesión a los intereses del líder del gobierno de 62 % de todos los diputados federales. En 2011, por ejemplo -primer semestre del primer período de Dilma-, se hicieron 34 votaciones con 75 % de adhesión, mientras que Lula presentó cifras para sus primeros seis meses de 78 % de adhesión en 74 votaciones en 2007, y 80 % en 33 votaciones en el 2003.

Dos nuevos agentes en el análisis político

Más allá de las dificultades que se encuentran en el ámbito de lo que se volvió común llamar la tradicional forma de analizar la política en Brasil, dos nuevos agentes cobraron fuerza relevante en el escenario, algo que ya se venía observando entre el 2013 y el 2014. Entonces, más allá de los dos players convencionales (Ejecutivo y Legislativo), la justicia y sectores de la sociedad ganaron un importante peso. En marzo, manifestando una insatisfacción agudizada, con una distancia abisal entre el escenario de la campaña de 2014 y la realidad, sobre todo en el campo económico y el avance de escándalos de corrupción, miles de personas salieron a las calles. Estimaciones de diferentes fuentes contabilizan entre 1,4 y 3 millones de manifestantes en más de 150 ciudades. Integrantes del Gobierno reaccionaron de diferentes formas a estos movimientos, destacando el carácter democrático de las acciones, pero también quitándoles transcendencia por el hecho de que sondeos mostraban que quienes estaban en las calles eran principalmente electores del opositor PSDB, y que ellos representaban una elite distante de los intereses de los pobres defendidos por el PT.

Con intensidad inferior, pero en número más expresivo de ciudades, en abril ocurrieron manifestaciones nuevamente, y también en agosto y diciembre. Esta vez, la Presidencia evitó comentarios más críticos y cambió el tono de su comunicación. A lo largo del año, Dilma Rousseff también se dio cuenta de que ya no era posible acudir a los tradicionales pronunciamientos en red nacional de radio y televisión usados en su primer mandato. Desde marzo, cuando salió al aire en el tradicional discurso por el Día Internacional de la Mujer, empezó a sufrir de forma más intensa las manifestaciones conocidas como cacerolazos -el gesto de golpear ollas arrimándose a ventanas y prender y apagar las luces de los hogares en señal de protesta.

El clima de desaprobación al Gobierno, según las encuestas, se profundizó a lo largo de todo el año 2015. Si en el primer mandato los índices de muy bueno o bueno sobrepasaban los 60 puntos porcentuales entre abril de 2012 y marzo de 2013, sin que nunca se registrara una desaprobación superior a la aprobación, el escenario cambió radicalmente en el segundo período.

Según los resultados del Instituto Datafolha, después de presentar 42 % de evaluaciones positivas y 24 % negativas en diciembre de 2014, en febrero de 2015 la encuesta ya mostraba 44 % de opiniones negativas (malo o muy malo) y 23 % de opiniones positivas (bueno o muy bueno), y el panorama se deterioraba aún más a mediados de marzo, cuando el ambiente desfavorable a la presidenta alcanzó 62 % y no fue inferior a los 60 puntos en los siguientes cinco sondeos hasta el final del 2015, con un máximo de 71 % en agosto.

Tuvieron peso relevante para dicha realidad las duras críticas de la prensa. El presidente nacional del PT, Rui Falcão, diputado estadual en San Pablo, llegó al fin de año acusando, de forma contestable, al «sistema de medios monopolizado» y parte del aparato del Estado «capturado por la derecha», como los responsables principales por criminalizar al Gobierno y, consecuentemente, perjudicar su imagen. En ese sentido, es relevante comprender el rol de la justicia como el segundo agente estratégico más allá de la tradicional mirada sobre las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo. La operación Lavado Rápido (Lava Jato), iniciada en 2014 y realizada conjuntamente por el Poder Judicial Federal, el Ministerio Público Federal y la Policía Federal, alcanzó sus etapas más agudas. La octava de estas, realizada en enero de 2015, arrestó a Nestor Cerveró, exdirector de Petrobras, acusado de corrupción. A lo largo del año, empresarios de la más alta cumbre de las mayores constructoras del país -y, algunas, del mundo- también fueron presos. Ejecutivos y propietarios de empresas como Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, Odebrecht, entre otros, fueron involucrados en los escándalos. En la mayoría de los casos se encontró una relación absolutamente directa entre obras públicas sobrefacturadas, envío ilícito de recursos al exterior y utilización de parte de estos montos para que empresas pudieran hacer traspasos supuestamente legales para campañas electorales.

Personajes vinculados al Gobierno federal, empleados públicos nominados por diferentes partidos -principalmente PP, PMDB y PT- y políticos fueron detenidos. Entre ellos, tres ex diputados federales presos en abril: André Vargas (ex-PT), Luiz Argôlo (ex-PP y SD) y Pedro Corrêa (ex-PP). Más adelante, miembros del directorio del PT fueron relacionados, entre ellos, un extesorero, así como el exministro, ex presidente nacional del lema y ex diputado federal José Dirceu (PT-SP), condenado en 2012 por el escándalo conocido como Mensalão. Ya a fines de noviembre, el año se cerraría con la prisión preventiva de José Carlos Bumlai, conocido como amigo del expresidente Lula, y con la detención del líder del gobierno en el Senado, Delcídio do Amaral (PT-MS), en pleno ejercicio del mandato, por crimen comprobado en una grabación en la que planificaba la fuga de Cerveró del país.

Desde estos hechos, se encendió un debate relevante en Brasil, asociado a un protagonismo activo y persistente de la justicia. Analistas trataron de comprender si estas acciones estaban asociadas a una lógica de consolidación del Poder Judicial en el combate a la corrupción, sobre todo en el ámbito político-partidario y entre grandes empresarios, o si por detrás de todo ese protagonismo había lo que algunos políticos, especialmente del Gobierno, acusaban de tratarse de un golpe. El hecho es que el año terminó sin una respuesta absolutamente definitiva para tal pregunta. La sociedad pasó a preguntarse en qué momento los políticos en ejercicio de su mandato serían detenidos, en una larga lista disponible en los tribunales, y cobró fuerza la crítica sobre el fuero de que gozaban algunos de estos personajes en ejercicio de mandato. Informes de relaciones de políticos de partidos, incluso de la oposición, empezaron a circular por la prensa. La filtración de informaciones se volvió común en el día a día del noticiero brasileño. Y el clima de efervescencia se hizo más denso. Las encuestas de opinión pública sobre las instituciones formales de la democracia, difundidas por el Instituto Ibope, registraron los más bajos índices de confianza de los ciudadanos desde 2009 y el alejamiento respecto a organizaciones como los partidos, el Gobierno federal y el Congreso Nacional, por ejemplo.

En medio de todos los escándalos también fueron remitidas a la más alta cumbre del Poder Judicial, el Supremo Tribunal Federal, acusaciones en contra de políticos que actuaban fuertemente en el campo de la oposición. Como gesto más emblemático, Eduardo Cunha entró en supuesta contradicción al declarar, en una comisión de investigación en el Congreso Nacional abierta para investigar temáticas relacionadas con la operación Lava Jato, que no poseía recursos en cuentas del exterior del país. Cuando se descubrió que era propietario de recursos en offshores dijo que no era necesario declarar este tipo de negocio en el país. Su nombre fue llevado al Consejo de Ética en la Cámara de Diputados. Y, de forma nítida, en defensa propia, el presidente empezó a utilizar mecanismos institucionales de los más cuestionables para defenderse. Cunha afirmó, en julio, que se alineaba con la oposición. Para zafar de la casación, antes, intentó un acuerdo con el PT, en el que intercambiaba votos del partido de la presidenta Dilma a su favor por la promesa de no aceptar un proceso de impeachment. El PT no aceptó el acuerdo.

El clima entre Cunha y Dilma se desgastó de forma expresiva, así como entre el PT y el PMDB del vicepresidente Michel Temer. Con evidentes dificultades de articulación política y después de intentar revertir el escenario a través de un acercamiento frustrado con partidos de su propia base, en octubre la presidenta anunció lo que llamó reforma administrativa. Convocó a la prensa para hablar sobre la disminución del número de ministerios -de 38 a 30-, una reducción en el total de cargos de confianza y un recorte de 10 % en su propio sueldo. Con eso, redujo el espacio del PT en el Gobierno y, proporcionalmente, dio más ministerios al PMDB. No valió de nada: Michel Temer envió a fin de año una carta a Dilma, que se volvería pública, en la que hablaba de una absoluta negligencia con su posición en el poder. El gesto ocurriría menos de una semana después de que Eduardo Cunha, el 2 de diciembre, aceptara el pedido de impeachment contra la presidenta en la Cámara, teniendo como objeto central una acción impulsada por abogados de San Pablo en la que se acusaba a Dilma de utilizar dinero de bancos públicos para el pago de beneficios de políticas públicas sociales. Brasil cerraría su año político dando inicio al segundo proceso de destitución de un presidente en menos de 25 años. El país notaría el desgaste generado por la ausencia de relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, se daría cuenta del precio pagado por el no alineamiento de la presidencia de la República con el comando de la Cámara de Diputados.

El momento económico

Para muchos, todo este universo vinculado a las difíciles relaciones vividas en la tradicional política Legislativo versus Ejecutivo, al activismo de la justicia y al protagonismo social se intensificó por el delicado momento económico de Brasil. Iniciado de forma más aguda y perceptible en 2014, el desgaste de la economía se profundizó, teniendo en cuenta el hecho de que, aun después de nombrar un ministro de Economía que pasó todo el año esforzándose por un ajuste fiscal, no pudo alcanzar el respaldo político necesario. Joaquim Levy salió del ministerio a fin de año bajo el nítido sentimiento de que sufrió boicot, incluso de colegas de gobierno. El PT mismo no aceptó la agenda de achiques y recortes en gastos públicos y derechos laborales, e hizo declaraciones en contra del ministro de su propia presidenta. Brasil fue rebajado por las principales agencias de rating, entró en recesión, vio aumentar el desempleo, redujo el acceso a determinados derechos laborales, disminuyó programas sociales (especialmente en el área de la educación), pasó por una fuerte pérdida del valor de su moneda, no llegó al reequilibrio de sus cuentas, aprobó a las apuradas una autorización para reconocer un hondo déficit en el balance contable de 2015, registró un abismo en la relación entre retiros y depósitos en ahorros, y subió impuestos en los combustibles, el crédito y las importaciones. Además, enfrentó una de las más avasallantes sequías de su historia reciente, lo que volvió más cara la energía eléctrica y perjudicó la distribución de agua en distintas regiones. Fue, sin duda ninguna, uno de los años más complejos de la historia del país.