IDD-Lat 2015

	Dimensión I	Dimensión II	Dimensión III	Dimensión IV	IDD-Lat 2015
Baja-sube-mantiene Valor Posición	3,950 15º	3,482 9°	-2,286 16º	-2,108 18º	1,529 18º

·Guatemala presenta este año un crecimiento en desarrollo democrático, tras la fuerte caída evidenciada en el 2014, aunque a pesar del mejor puntaje, el país persiste en resultados negativos en prácticamente toda la serie de medición del IDD-Lat (Gráfico 3.41), y esto le significa no poder salir del grupo de países con mínimo desarrollo democrático y en esta ocasión, nuevamente, ocupar el último lugar del ranking regional. La mejora en su puntaje obedece a los resultados obtenidos en democracia de los ciudadanos y democracia social, aunque en democracia de las instituciones pierde más del 9#% con respecto al año anterior y democracia económica presenta un retroceso de casi el 20#%. Señalamos que todas las puntuaciones recibidas en las cuatro dimensiones son valores que califican al país con bajo desarrollo democrático. Es uno de los cuatro países que califica con mínimo desarrollo democrático, junto a Honduras, Nicaragua y Venezuela. El puntaje obtenido por Guatemala es el peor de la región, situación que había sucedido también en el 2014.

· El valor obtenido en la Dimensión Respeto de los Derechos Políticos y las Libertades Civiles, democracia de los ciudadanos, presenta un fuerte ascenso con respecto al puntaje obtenido en el 2014, del orden del 98#%, aunque este crecimiento no permite que Guatemala pueda alcanzar el promedio regional. Con este resultado ha logrado salir del fondo de la tabla, mejorando tres posiciones, ubicándose en el 15° lugar, y alcanzando el mejor valor de su serie, desde el 2002 a la fecha (Gráfico 3.42).

Aunque varios indicadores se han mantenido en sus valores, muy lejos del promedio latinoamericano, el repunte lo producen los indicadores que miden la adhesión política (por la caída del mínimo este año a cargo de Colombia) y la participación de la mujer en el Estado. La puntuación obtenida en cada uno de los indicadores muestra resultados que no podemos considerar positivos; especialmente aquellos relativos a la inseguridad y a los derechos políticos. Consecuencia de este comportamiento es que Guatemala, aunque no presente en el 2015 mínimo desarrollo democrático como lo había hecho en el 2014, sigue presentando bajo desarrollo democrático en esta dimensión, junto a Honduras y Venezuela.

· La Dimensión Calidad Institucional y Eficiencia Política, democracia de las instituciones, no presenta la misma tendencia que la que mide los derechos y las libertades; en cuanto que presenta un descenso del orden del 9#%, siguiendo una curva decreciente que se inició en el 2013 (Gráfico 3.43). Guatemala muestra una serie con importantes variaciones, ya que inicia en el 2002 con una puntuación cercana a los 6 puntos y llega tres años después a superar apenas los 2 puntos. Los datos de este año vuelven a mostrar esa inestabilidad. La caída en esta medición es producto del retroceso en el indicador de participación de los partidos políticos en el Poder Legislativo, a pesar de presentar mejores puntuaciones en las variables de percepción de la corrupción y accountability. Uno de los problemas que sigue enfrentando Guatemala es que el puntaje recibido en el indicador de Desestabilización de la democracia es altamente negativo, lo que produce que no logre avanzar en esta dimensión.

Guatemala desciende del sexto al noveno lugar del ranking regional, con una puntuación de 3,482. Con este descenso, el país sigue alejado del promedio regional. Pertenece al grupo de países con bajo desarrollo democrático en esta dimensión, junto a República Dominicana, Colombia, Perú, Bolivia y Argentina. De la región geográfica a la cual pertenece, sólo Costa Rica se destaca con alto desarrollo democrático en esta dimensión; mientras que El Salvador, Panamá y Honduras califican con desarrollo democrático medio.

· Con respecto a la dimensión Capacidad para generar políticas que aseguren bienestar, Guatemala ha mejorado levemente la puntuación del 2014, aunque no se traduce en que pueda salir de una situación crítica en esta dimensión, con un puntaje muy cercano al del año anterior, que fue el peor desde el 2002 a la fecha (Gráfico 3.44). Con este resultado Guatemala sigue manteniéndose en el mismo lugar del ranking que había obtenido en el 2014, el 16° lugar.

Presenta incrementos en algunas variables, como las correspondientes a Gasto en Salud y Tasa de egreso del nivel secundario, que son neutralizados por los peores resultados en Mortalidad infantil, Matriculación Secundaria y Gasto en educación, con lo cual el resultado final de eficiencia en salud y en educación es el peor de los 18 países de América Latina analizados. En esta dimensión forma parte del grupo de países con bajo desarrollo democrático y se mantiene por debajo del promedio regional. Dentro de América Central, Guatemala es quien junto a República Dominicana y Honduras comparten el mismo grado de desarrollo; mientras que el resto de los países que conforman este conjunto presenta distinto grado de desarrollo democrático: Costa Rica con alto desarrollo y Panamá y El Salvador con desarrollo democrático medio.

· El valor de la dimensión económica vuelve a estar por debajo del promedio, y en esta ocasión la puntuación general presenta un retroceso, lo que la coloca a Guatemala entre los países con mínimo desarrollo democrático (Gráfico 3.45). Por otro lado, esta puntuación es la peor que presenta la serie histórica desde el 2002 a la fecha. Guatemala pierde su ubicación en el ranking regional, ocupando el último lugar entre los 18 países evaluados, convirtiéndose en el país con la puntuación más baja de la región y de su zona geográfica.

Todas las variables que conforman esta dimensión presentan peores puntuaciones con respecto al 2014, más fuertemente el indicador de inversión.

• Guatemala presenta un crecimiento en desarrollo democrático del 74#%
• A pesar del mejor puntaje, el país persiste en resultados negativos en prácticamente toda la serie de medición del IDD-Lat
• Se mantiene en el grupo de países con mínimo desarrollo democrático
• Ocupa el último lugar del ranking regional.
• Obtiene mejores resultados en democracia de los ciudadanos y democracia social, mientras que en democracia de las instituciones, pierde más del 9#% con respecto al año anterior y en democracia económica presenta un leve retroceso.
• En democracia de los ciudadanos, presenta un fuerte ascenso con respecto al puntaje obtenido en el 2014, del orden del 98#%. No alcanza el promedio regional. Mejora tres posiciones, ubicándose en el 15° lugar. Alcanza el mejor puntaje desde el 2002 la fecha. El repunte lo producen los indicadores que miden adhesión política y participación de la mujer en el Estado. La puntuación obtenida en cada uno de los indicadores muestra resultados que no podemos considerar positivos; Guatemala sigue presentando bajo desarrollo democrático en esta dimensión.
• En democracia de las instituciones, presenta un descenso del orden del 9#%, siguiendo una curva decreciente que muestra desde el 2013. Apenas supera los 2 puntos. La caída en esta medición es producto del retroceso en el indicador de participación de los partidos políticos en el Poder Legislativo. El puntaje recibido en desestabilización de la democracia es altamente negativo. Guatemala bajó del sexto al noveno lugar del ranking regional. Pertenece al grupo de países con bajo desarrollo democrático.
• En democracia social, Guatemala ha mejorado levemente la puntuación del 2014. Sigue manteniéndose en el mismo lugar del ranking que había obtenido en el 2014, el 16° lugar. El resultado final de eficiencia en salud y en educación es el peor de los 18 países de América Latina analizados. En esta dimensión forma parte del grupo de países con bajo desarrollo democrático y se mantiene por debajo del promedio regional.
• La dimensión económica presenta un descenso con respecto al 2014, lo que la coloca en el último lugar entre los 18 países evaluados con mínimo desarrollo democrático. Esta es la peor puntuación que presenta desde el 2002 a la fecha. Todas las variables que conforman esta dimensión presentan peores puntuaciones con respecto al 2014, más fuertemente el indicador de inversión.

Por Hugo Novales

Este año supuso un importante desafío para la democracia en Guatemala, al coincidir con la conclusión de los mandatos de autoridades del Organismo Judicial (OJ) y de algunas instituciones de control. Además, se evidenciaron las consecuencias concretas de las dificultades financieras del Estado guatemalteco. Ambos procesos se desarrollaron en un ambiente político marcado por el crecimiento, a través del transfuguismo, de la oposición en el Congreso de la República (Novales, 2015; Blas, 2014). De manera paradójica, dicho crecimiento no impidió que la agenda legislativa fuera dominada por el oficialismo (Brolo, 2015) y de hecho favoreció la resolución de las situaciones de tensión política desarrolladas durante el año, mediante una aparente alianza entre el oficialismo y la oposición.

Nuevas designaciones institucionales en el sistema de justicia

Guatemala tiene, desde la transición a la democracia concretada en la redacción de la Constitución Política de la República en 1985, un sistema sui géneris para la selección de algunas autoridades clave, entre las que se encuentran las del OJ y los órganos de control del Estado. Dichas autoridades son escogidas por decisores políticos -el Congreso de la República o el Presidente-, de nóminas que han sido seleccionadas por comisiones creadas para el efecto, integradas de manera colegiada y corporativa por académicos, líderes gremiales y funcionarios públicos. Esta integración está definida constitucionalmente. Las llamadas comisiones de postulación fueron establecidas como una manera de limitar la arbitrariedad de los políticos en la designación de las autoridades que tendrían que servirles de contrapeso. Este intento de despolitizar las designaciones en un proceso de transición democrática resultó en un traslado de las tensiones políticas propias de este tipo de decisiones hacia el ámbito de la sociedad civil organizada.

En 2014 concluyeron los mandatos de los magistrados del Tribunal Supremo Electoral (TSE), la fiscal general y jefa del Ministerio Público (MP), los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y de las Salas de Apelaciones, la contralora general de Cuentas (CGC), y la directora del Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP). Todas estas autoridades son designadas mediante el procedimiento de comisiones de postulación, y todos estos procesos se llevaron a cabo total o parcialmente durante 2014, marcando en buena medida la coyuntura política y el desempeño de las instituciones públicas durante el año. Las designaciones que fueron motivo de mayor discusión pública fueron las del fiscal general, máxima autoridad en materia de persecución penal en Guatemala -proceso realizado entre los meses de abril y mayo-, y las de los magistrados de la CSJ y las Salas de Apelaciones, que se extendió entre los meses de julio y noviembre. Ambos procesos de designación estuvieron parcialmente marcados por el incremento en la polarización política de la sociedad civil organizada, que se derivó de la realización, en 2013, del juicio por genocidio y delitos contra deberes de la humanidad en contra de los generales retirados José Rodríguez Sánchez, ex jefe de inteligencia militar y Efraín Ríos Montt, ex jefe de Estado y uno de los líderes políticos más influyentes de las últimas décadas en el país.

Un órgano electoral enérgico

El primero de estos procesos fue la elección de magistrados del Tribunal Supremo Electoral, que inició en noviembre. El proceso de postulación, llevado a cabo por profesionales designados para el efecto, fue reconocido por la sociedad civil como motivo de desconfianza, temiéndose la prevalencia de intereses partidistas en la designación de quien sería el árbitro de los siguientes dos procesos electorales (Blas, 2014: 5).

La prueba de su independencia vendría en mayo de 2014, cuando suspendió a once partidos políticos por realizar propaganda electoral antes de la fecha de convocatoria a elecciones. La sanción, que fue levantada en septiembre del mismo año, tuvo el efecto, de acuerdo con observaciones hechas por organizaciones sociales y académicas especializadas en el tema, de modificar exitosamente el comportamiento de los partidos políticos suspendidos, dado que estos redujeron su gasto en propaganda electoral e incrementaron el gasto en proselitismo (Novales, 2015: 3). El Tribunal volvió a mostrar su independencia cuando, en noviembre del mismo año, suspendió de nuevo al Partido Patriota (actualmente en el gobierno), incluyendo en la sanción la separación de la vicepresidenta de la República, Roxana Baldetti, como secretaria general de dicho partido, por considerar que ambos cargos son incompatibles. La actuación enérgica del TSE, distinta a la que han llevado magistraturas anteriores, generó expectativas positivas sobre su desempeño en el proceso electoral que se realizará en 2015.

El reemplazo de una fiscal eficaz

De acuerdo con la Constitución, el fiscal general es electo por el presidente de una nómina de seis personas propuesta por una comisión de postulación integrada por los decanos de Derecho de las universidades del país, el presidente del Colegio de Abogados y el presidente de la CSJ. En este caso, la gestión de la fiscal general saliente, Claudia Paz y Paz, fue motivo de amplia discusión. Su desempeño al frente del MP fue considerado clave en el sostenido descenso que los índices de violencia han tenido en Guatemala durante los últimos seis años, a través de un incremento en la efectividad de la persecución penal (Mendoza, 2015). No obstante, su gestión también fue motivo de controversia entre elites sociales, políticas y empresariales, en tanto en ese periodo se intensificó el trabajo de la Fiscalía de Derechos Humanos consistente en llevar a los tribunales a personas -más frecuentemente militares- acusados de violaciones a los derechos humanos durante el conflicto armado interno que se desarrolló en Guatemala entre 1960 y 1996.

Paz y Paz se postuló para un nuevo mandato de seis años y, a pesar de ser públicamente calificada como una candidata idónea para el cargo por la comisión de postulación, esta la excluyó de la nómina que entregó al presidente Otto Pérez Molina (Insight Crime, 30.4.2014). El mandatario finalmente eligió a una exmagistrada de la CSJ, Thelma Aldana, como nueva jefa del Ministerio Público (Gobierno de Guatemala, 9.5.2014). La salida de Paz y Paz fue motivo de descontento entre organizaciones promotoras de los derechos humanos y agentes de la cooperación internacional, quienes veían en la fiscal saliente a una aliada para causas comunes (Insight Crime, 30.4.2014).

Cortes elegidas en medio de controversia

A pocas semanas del remplazo de la fiscal general se inició el proceso para elegir autoridades en el OJ. Este fue el que más captó la atención de los principales actores políticos, organizaciones sociales y medios de comunicación (Novales, 2015). Los magistrados de la CSJ y los integrantes de las Salas de Apelaciones son electos por el Congreso de la República, dentro de una nómina propuesta por dos comisiones de postulación integradas para el efecto. Ambos procesos, a pesar de haberse realizado de conformidad a lo establecido en la Ley de Comisiones de Postulación, fueron fuertemente criticados por algunas organizaciones sociales (Novales, 2015). En algunos casos, las críticas estuvieron acompañadas de recursos legales que buscaban detener o retrotraer los procesos a fases anteriores (Prensa Libre, 29.8.2014). No obstante, el Congreso de la República realizó la elección de magistrados de las salas de apelaciones el 23 de septiembre, y la de magistrados de la CSJ el 25 de septiembre, en votaciones inusualmente expeditas en las que coincidieron los diputados de las dos fuerzas mayoritarias, el Partido Patriota (oficialista) y el partido Libertad Democrática Renovada (LIDER, oposición) (Novales, 2015).

Posteriormente a la votación en el Congreso, algunas organizaciones continuaron las acciones legales, muchas de las cuales fueron planteadas ante la Corte de Constitucionalidad, una corte independiente del Poder Judicial. El descontento adquirió mayor resonancia con la denuncia de la magistrada de la Sala V de Apelaciones, Claudia Escobar. La magistrada Escobar había sido reelecta para el cargo, al que renunció públicamente, denunciando que la elección tenía irregularidades. Asimismo, hizo público el audio grabado durante una reunión que tuvo con un diputado oficialista, en la cual este ofrecía garantizarle la reelección a cambio de que la sala a la que ella pertenecía fallara a favor de la vicepresidenta Roxana Baldetti y el Partido Patriota, con respecto a la sanción por violación de la normativa electoral mencionada arriba. Efectivamente, la Sala V de Apelaciones había fallado a favor de la vicepresidenta. La cobertura mediática obtenida por la denuncia de Escobar amplificó las denuncias de irregularidades en el proceso de elección de magistrados de ambas instancias. El acuerdo entre las fracciones parlamentarias oficialista y opositora para elegir a dichas autoridades empezó a ser percibido como un pacto destinado a minar la independencia del OJ con respecto a los demás poderes del Estado (Novales, 2015). Entre las denuncias recibidas por la Corte de Constitucionalidad, algunas incluso solicitaban la anulación de ambos procesos (El Periódico, 9.10.2014). Estas eran promovidas por organizaciones de derechos humanos, así como por grupos de jueces y magistrados que respaldaban a Escobar. Además, fueron apoyadas por la Comisión Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Entre los argumentos se encontraban el riesgo de politización de OJ en favor de los partidos que apoyaron la elección, la consideración de que los aspirantes no habían sido evaluados de manera apropiada por los comisionados, y que los señalamientos de tráfico de influencias como el realizado por la magistrada Escobar hacían dudar de la pureza del proceso (Novales, 2015). No obstante, el 19 de noviembre, la CC denegó los amparos interpuestos, dejando en firme la integración de ambos órganos del Poder Judicial (La Hora, 19.11.2014), quedando sin disipar las dudas sobre la controversial elección.

Crisis financiera del Estado

En el último trimestre 2014, el Estado de Guatemala tuvo serias dificultades para cumplir con sus obligaciones financieras, hecho atribuible a deficiencias en la planificación presupuestaria y a un pobre funcionamiento del ente recaudador (ICEFI, 2015). Esto provocó una serie de tensiones políticas, incluso entre los tres poderes del Estado, además de ocasionar una disminución sensible en la cobertura y la calidad de ciertos servicios públicos. El 29 de octubre, la Corte Suprema de Justicia presentó un amparo en la Corte de Constitucionalidad contra el presidente Otto Pérez Molina y el ministro de Finanzas, con el argumento de que estos habían incumplido sus funciones al no transferir el monto presupuestado para el OJ. Dicho monto fue finalmente transferido a finales de noviembre. Por otra parte, el presidente de la República, al ser entrevistado en actos públicos, culpó en reiteradas ocasiones al Congreso de la República de las dificultades financieras del Estado, atribuyéndoles a los diputados irresponsabilidad e intransigencia (Novales, 2014).

No obstante, en medio de esta crisis, las bancadas del PP y LIDER lograron un acuerdo para la aprobación del presupuesto estatal elaborado por el Ejecutivo para el año 2015. Dicho acuerdo llegó luego de una intensa discusión acerca del contenido de la iniciativa. El ejemplo más notorio fue el pronunciamiento del grupo de economistas denominado G40, conformado por académicos, exministros de Finanzas y Economía, y expresidentes del Banco de Guatemala (Novales, 2015). El pronunciamiento, aunque expresaba algunas preocupaciones sobre el incremento en el gasto destinado a funcionamiento y el riesgo que suponía el aumento del techo de gastos en un momento en el cual la recaudación había mostrado un mal desempeño, indicó que la aprobación del presupuesto era necesaria para seguir criterios de transparencia, eficiencia y gobernabilidad (ASIES, 2014). El presupuesto que finalmente fue aprobado incluyó medidas para aumentar los ingresos del Estado, pero redujo considerablemente los controles al gasto y las medidas tendientes a la transparencia (ICEFI, 2014). En la misma sesión en la que se aprobó el presupuesto para el ejercicio fiscal 2015 también fueron aprobados los bonos requeridos por el Ejecutivo para el financiamiento del presupuesto de 2014 (Prensa Libre, 28.11.2014). De esta manera, aunque el Estado aliviaría sus carencias financieras inmediatas, dejó la base sentada para la liberalidad en el gasto público en un año electoral.

Bibliografía

ASIES (Asociación de Investigación y Estudios Sociales) (2014). Análisis del G40 respecto del proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2015. Disponible en: http://www.asies.org.gt/analisis-del-g40-respecto-del-proyecto-de-presupuesto-general-de-ingresos-y-egresos-del-estado-para-el-ejercicio-fiscal-2015.

BLAS, A. L. (2014). «Importancia de contar con partidos políticos institucionalizados y un Tribunal Supremo Electoral fuerte», en Actualidad Política, n.º 8, noviembre, ASIES, pp. 1-5, http://reneesposito.com/asiesnew/wp-content/books/revista-no8_actualidad-politica_11_11_2014.pdf, [consulta 12.12.2014].

BROLO, J. (2015). «El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación», en Actualidad Política, n.º 9, febrero, ASIES, http://reneesposito.com/asiesnew/wp-content/books/revista-no9_actualidad-politica_17_02_2015.pdf.

GOBIERNO DE GUATEMALA (2014). «Presidente designa a Thelma Aldana como nueva Fiscal en Guatemala», http://www.guatemala.gob.gt/index.php/2011-08-04-18-06-26/item/8247-presidente-designa-a-thelma-aldana-como-nueva-fiscal-en-guatemala.

ICEFI (Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales) (28.11.2014). «Guatemala: ICEFI advierte graves retrocesos y falta de transparencia en presupuesto de 2015», http://icefi.org/guatemala-icefi-advierte-graves-retrocesos-y-falta-de-transparencia-en-presupuesto-de-2015.

- (31.1.2015). «Guatemala: análisis del tercer año de gobierno», http://icefi.org/guatemala-analisis-3er-ano-de-gobierno».

Insight Crime (30.4.2014). «Exclusión de Paz y Paz de la nominación a fiscal general de Guatemala aumenta temores de impunidad», http://es.insightcrime.org/noticias-del-dia/exclusion-paz-y-paz-nomina-fiscal-general-guatemala-impunidad.

La Hora (19.11.2014). «Actualización: Elección de magistrados queda en firme», http://lahora.gt/actualizacion-eleccion-de-magistrados-queda-en-firme-2.

MENDOZA, C. (2014). «Paz y Paz versus la Casta Guerrera», Plaza Pública, http://www.plazapublica.com.gt/content/paz-y-paz-versus-la-casta-guerrera.

NOVALES, H. (2015). «Alianzas y rupturas por control institucional. Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014», en Actualidad Política, n.º 9, febrero, ASIES, http://reneesposito.com/asiesnew/wp-content/books/revista-no9_actualidad-politica_17_02_2015.pdf.

Prensa Libre (28.11.2014). «LIDER y PP pactan gastos para 2015», http://www.prensalibre.com/noticias/politica/presupuesto_2015-Congreso_0_1256874440.html.