IDD-Lat 2012

El Salvador es uno de los países que presenta en este informe una tendencia positiva de desarrollo democrático que revierte su trayectoria negativa de los últimos años (Gráfico 3.36). Ha mejorado su puntuación respecto al valor obtenido en el año anterior en un 26%. Este ascenso le reporta un mejor lugar en el ranking regional donde se ubica en el 9º lugar. No obstante, continúa perteneciendo al grupo de países con bajo desarrollo democrático y continúa por debajo del promedio regional. Los resultados positivos obtenidos en esta edición se deben a un mejor comportamiento en las dimensiones Respeto de las Libertades Civiles y Derechos Políticos,  Calidad Institucional y Eficiencia Política y en la Sub dimensión Social. La Sub dimensión Económica registra nuevamente un comportamiento negativo.

La única dimensión del desarrollo democrático supera levemente el promedio regional es la que corresponde a la democracia de las instituciones, con 5,318 puntos. En todas las otras, el país se encuentra por debajo del promedio regional.

Durante el 2011, el gobierno del presidente Mauricio Funes cumplió dos años de gestión al frente del país. En su balance, el gobierno presentaba una larga relación de logros, principalmente relacionados con la esfera social. Funes asumió el cargo dos meses y medio después de la victoria electoral del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), que abrió el camino al primer gobierno con mayoría de izquierda en la historia de El Salvador. El triunfo del FMLN, que apenas 15 años atrás había transitado de la insurgencia a su oficialización como un partido legal, puso fin también a 20 años consecutivos en el poder de la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), de derecha.

Funes había anticipado que la situación del país era muy difícil debido a que el modelo aplicado por ARENA, según sus palabras, había destruido el tejido productivo del país y lo había convertido en importador, incluso de gran parte de los alimentos que consumía.

Se agrega a esta situación, el marco regional centroamericano, cruzado por el fenómeno del narco tráfico, con la infiltración de la sociedad y de las instituciones estatales mediante estructuras criminales paralelas que no logra contención en una realidad institucional caracterizada por fuerzas de seguridad desbordadas, una justicia colapsada y un estado frágil. La presencia cada vez más abierta de los carteles mexicanos de la droga y su creciente influencia sobre la política, en particular en los corredores de la droga en los países de América Central, así como un incremento en los hechos de violencia, generan un cuadro de situación preocupante para El Salvador.

La puntuación obtenida en la Dimensión II, que mide el  Respeto de los Derechos Políticos y las Libertades Civiles crece apenas un 2% por encima de la medición anterior (Gráfico 3.37); y es producto del mejor resultado en el indicador de Género, de los pobres resultados en la variable de Condicionamiento de libertades por inseguridad, y de la estabilidad en valores similares en el resto de los indicadores. Esa leve mejora observada, le sirve al país para escalar un puesto en el ranking regional, ocupando ahora el 10º lugar. Su puntuación sigue por debajo del promedio regional.

Dentro del negativo panorama en el condicionamiento de derechos y libertades por inseguridad, el gobierno define como uno de sus logros el enfrentamiento a la delincuencia, que permitió revertir la escalada de violencia, disminuir en 28% las extorsiones. En mayo de 2011, el presidente confirmaba la existencia de una amplia red de narcotráfico en la zona norte y noroeste del país, llamada cartel de Texis -relativo al municipio norteño de Texistepeque- en la que estaban implicados empresarios, alcaldes, diputados, policías y jueces. Asimismo, aseguraba que también se indagaba acerca de la presencia del grupo narcotraficante y de sicarios conocido como Los Zetas, de México, que tiene presencia activa en la vecina Guatemala.

Según los registros de homicidios de la Policía Nacional Civil (PNC), los crímenes ocurridos en El Salvador durante 2011 superaron a los de 2009 y 2010. El  año más violento de la década anterior había sido el 2009, con un total de 4.296 asesinatos. De enero a diciembre del pasado año, la Policía contabiliza un total de 4354 fallecidos a causa de la criminalidad en el país, 367 más que en 2010. El Ministerio de Seguridad Pública y Justicia afirma que el 90 por ciento de los asesinatos registrados en el 2011 cuentan con el sello de las pandillas, aunque la incidencia de los pandilleros en los asesinatos es materia de discusión entre los mismos organismos oficiales.

A fin del 2011, el presidente Mauricio Funes, ante el repunte de la criminalidad, decidió extender el mandato a la Fuerza Armada para que se involucre en el tema de la seguridad pública, en medio de críticas de muchos sectores que temían una militarización. Con el nombramiento del militar, David Munguía Payés, como ministro de Justicia y Seguridad Pública, el país tiende hacia un grado más alto de militarización, lo cual constituye una violación a los Acuerdos de paz de 1992, que establecía que un civil debe liderar la seguridad ciudadana, separando claramente el rol de defensa de la soberanía nacional que es exclusiva de la Fuerza Armada. El presidente señaló que el nuevo papel otorgado a la Fuerza Armada conlleva el objetivo de combatir a las pandillas, el crimen organizado y narcotráfico y criticó a aquellos, que según él, se habían anclado en el pasado por el hecho de rechazar a los militares en labores de seguridad ciudadana.

A principio de octubre, un informe de homicidios de Naciones Unidas situaba a El Salvador como el país con la segunda tasa más alta de homicidios en todo el mundo. Según el Estudio Global de homicidios, elaborado por la Oficina de Naciones Unidas para el Control de la Droga y el Crimen, El Salvador presentaba una tasa de 66 homicidios por cada 100,000 habitantes. El informe lo situaba en segundo lugar mundial, después de Honduras, y arriba de Costa de Marfil, y de otros países, como Afganistán, Irak o México.

A fines de octubre y con algunas contradicciones respecto del informe mencionado, se divulgaba el informe de la Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo, que catalogaba a El Salvador como el país más violento del mundo. Con más de 60 asesinatos por cada 100 mil habitantes, el país lidera la lista de los 14 más violentos de todo el mundo. De esos 14, seis países son Latinoamericanos y tres de estos pertenecen a Centroamérica. A El Salvador se le suman, en la región, Guatemala y Honduras: “Tienen los mayores niveles de violencia letal”, reza el informe sobre ellos. El informe indica que murieron más personas de forma violenta en El Salvador que en Irak, de forma proporcional, entre 2004 y 2009; tomando en cuenta que Iraq figura, según este organismo, en el segundo lugar de los países más violentos de todo el planeta, seguido por Jamaica.

Ambos informes, sin embargo, no dejan lugar a dudas acerca del problema: desactivar la violencia es central para pacificar y para desarrollar la democracia en el país, pero las políticas de seguridad de los gobiernos salvadoreños no han estado, hasta el presente, a la altura de la magnitud del problema.

En otra cuestión relacionada con derechos políticos y pese a las críticas teóricas a los sistemas de cuotas para ampliar la participación  de las mujeres en la política y cargos públicos, el incremento que se observa en la región obedece principalmente a leyes que ampliaron obligatoriamente esa participación. En los países en los que no se ha reglamentado un sistema de cuotas para la mujer, la participación es menor. El Salvador es uno de los países de Latinoamérica donde sucede este fenómeno, y sólo el 19% de todos los cargos públicos y las figuras políticas los ostentan mujeres.

Sin embargo, las mujeres salvadoreñas han aumentado en los últimos años su presencia en la vida política y judicial del país, como muestran las cifras que publicó el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en su Cuaderno de Desarrollo Número 10 “La igualdad y la equidad de género en El Salvador”. Por primera vez desde los Acuerdos de Paz, la Asamblea Legislativa tiene 16 mujeres diputadas. Este número es mayor a la cantidad de diputadas del período 1991-1994, cuando  sólo se registraba siete. Sin embargo, desde esa época ha habido períodos de estancamiento e incluso retroceso en el número de mujeres en el Congreso; y, en todo caso, esos números son insuficientes aún.

En el caso de El Salvador existe todavía una brecha muy importante en la participación de las mujeres en la política. Sólo existe una mejora sin mayor peso en la política real en la participación femenina en la Asamblea Legislativa y en las alcaldías. El número de alcaldesas a escala nacional sí ha tenido un incremento desde las 17 que se registraban en el período de 2003-2006, hasta el total de 29 jefas locales existentes en la actualidad. Sin embargo, la proporción de 16 mujeres diputadas, electas en 2009, versus los 84 diputados que integran el congreso, dan una participación menor a un para las mujeres. Y en el caso de las 29 alcaldesas, es un número bajo respecto de un total de 262 municipalidades en todo el país. Escasa participación considerando que el 52,7% de la población salvadoreña es femenina, según el último censo de 2007.

En el ramo del Poder Ejecutivo, las ministras durante la gestión del presidente Francisco Flores fueron tres, de 13 ministerios; en el período de Antonio Saca fueron solo dos. Y en el actual gobierno fueron dos al inicio. Pero con las sustituciones que hizo el presidente Mauricio Funes solo quedaba una ministra.

En el ramo judicial, el número de juezas ha aumentado cada año. De 1997 (190 juezas) a 2007 (291), el porcentaje de mujeres juzgadoras ha aumentado un 9%. Aunque los jueces hombres siempre son mayoría (344 en 1997 y 361 en 2007).

En la Dimensión Calidad Institucional y Eficiencia Política, el país logra una recuperación importante, que lo lleva a superar nuevamente el  promedio regional, como había sucedido en período 2002-2008. La puntuación recibida creció en más del 36% (Gráfico 3.38). El comportamiento de los indicadores que componen esta dimensión ha sido variable; algunos se han mantenido estables (Participación de los partidos políticos en el Poder Legislativo y Desestabilización de la democracia), otros han mejorado (Accountability) y otros han empeorado (Percepción de la Corrupción). Pero lo que ha provocado un salto cuantitativo ha sido que El Salvador no ha sido nuevamente castigado con el Factor de Anormalidad Democrática, como lo fue en la edición anterior. Por ello, ha ascendido en el ranking regional cuatro lugares, pasando de la 10º a la 6º ubicación.

A inicios de su tercer año de mandato, en junio de 2011, el presidente Mauricio Funes decidió la terna de los designados presidenciales e hizo movimientos en algunas carteras del Estado. Los candidatos “Designados a la Presidencia” eran Nicolás Salume, Silvia Aguilar, Hato Hasbún, Lorena Peña, Oscar Ortiz y Héctor Silva. De entre estas ternas, finalmente fueron designados, por la Asamblea, Nicolás Salume como Primer Designado, y Hato Hasbún, Segundo Designado.

Por otro lado, realizó cambios en los ministerios, y fueron juramentados el Ministro de Gobernación, Ernesto Zelayandía, quien fungía como Viceministro de esa cartera de Estado, y que sustituyó a Humberto Centeno Najarro, quien pasó a ser Ministro de Trabajo. En el caso del Vice Ministro de Trabajo, Calixto Mejía, su renuncia respondió al llamado que hizo el Presidente Funes a todos aquellos funcionarios que decidieran hacer proselitismo, por lo que Calixto decidió abstenerse de continuar en el cargo para irse de lleno a la campaña electoral con el FMLN.

Al acercarse las elecciones del 2012, algunos grupos, asociaciones y sindicatos que hasta el año 2009 mantenían apoyo incondicional a Mauricio Funes, cambiaron de parecer y expresaron su descontento. Sindicalistas del sector salud, judicial, estudiantes de la Universidad El Salvador, médicos, gremiales magisteriales, seguro social, lisiados de guerra, fueron sólo algunas representaciones que incondicionalmente daban su apoyo a Funes, pero que cumplidos dos años de su gobierno decidieron apartarse y criticar su gestión. Al igual que las mencionadas organizaciones sociales, miembros del partido que condujo a Funes a la casa presidencial, se expresaron contra las políticas que el mandatario puso en marcha.

Las expresiones eran cada vez más explícitas en las convocatorias donde estaban presentes miembros del partido FMLN, como sucedió en la celebración del segundo año del triunfo del partido de izquierda en el redondel Masferrer, en marzo de 2011, pero también sucedió en la marcha conmemorativa del 1 de mayo, día del trabajo.

Es en el Parlamento donde el presidente logró el mejor apoyo a su trabajo. En ese ámbito institucional, Funes no solo encontró el beneplácito de la mayoría de diputados para la aceptación del Presupuesto General de la Nación, sino también para la aprobación del presupuesto para gastos, y algunas leyes, entre ellas, la Ley de Proscripción de Maras, la ratificación del convenio de cooperación con Cuba, la derogación de la Ley de reactivación de exportaciones (Drawback), y la aprobación de un impuesto aplicado a las financieras de origen extranjero.

El desmembramiento del partido de oposición Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), y el Partido Demócrata Cristiano (PDC), propició el surgimiento de un nuevo actor político, Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), quien ha logrado hacer una aritmética positiva a sus intereses para consolidarse como partido político, otorgando su apoyo a muchas de las iniciativas del FMLN. Este inesperado apoyo sumado al del PCN ha permitido que las iniciativas del presidente Funes sobrepasaran los votos de ARENA, facilitando el avance de las posturas del Ejecutivo en la Asamblea Legislativa.

Sin embargo, el tercer año de gobierno de Funes, ha presentado un estado de tensión real y pública entre él y el partido que lo llevó al poder. Las diferencias y el distanciamiento entre el gobernante y el FMLN han surgido en el plano orgánico, tanto a nivel de élites como en las bases partidarias. Durante la 28ª Convención Nacional Ordinaria del partido, los medios de comunicación registraron la actitud de sus dirigentes, quienes al referirse al gobierno no mencionaron al presidente.

Una de las causas de la tensión pública entre el FMLN y el presidente, y probablemente una de las más relevantes, fue como ya se dijo, el relevo de la totalidad de los miembros del FMLN del ámbito de la seguridad. Con la sustitución de los miembros del FMLN en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), el Organismo de Inteligencia del Estado (OIE), la Dirección General y la Inspectoría General de la Policía Nacional Civil (PNC) y la Dirección General de Migración (DGM), además del relevo en la coordinación del gabinete de seguridad, el partido en el poder perdió control presupuestario, territorial, de inteligencia del Estado y además poder político al interior del Ejecutivo. Esta decisión presidencial fue duramente criticada por la cúpula y por las bases del FMLN. Se rechazó tanto el desplazamiento del partido del gabinete de seguridad, como el nombramiento de militares en retiro al frente del MJSP y la PNC.

El 27 de octubre de 2011, con una mayoría formada por diputados del FMLN y Conciliación Nacional, aprobaron con dispensa de trámites, el decreto 897 que reforma 36 artículos del Código Electoral. El decreto perseguía, según lo establecido en sus considerandos, “armonizar” la legislación por existir disposiciones “desactualizadas”. Sin embargo, de las 36 reformas mencionadas, tres se orientaban a modificar el sistema de conteo de votos de cara a los comicios de marzo de 2012, a favor de las estructuras partidarias. El proyecto se referenciaba en el decreto 758, y configuraba un mecanismo de conteo de votos que mantenía la prevalencia del orden de la lista del partido cuando se votaba por una bandera. Sin embargo, el mismo decreto 758 establecía que cuando un elector marcara simultáneamente sobre la bandera y su candidato de preferencia, el voto debía favorecer a este último.

En cambio, el nuevo decreto 897 establecía que, de marcarse la bandera y uno de los candidatos bajo ésta, el voto debía entenderse a favor del orden de la lista del partido, distorsionando claramente la libertad del voto al desentenderse de la voluntad del elector por un candidato en particular, violentando en esa medida la Constitución.

El 7 de noviembre de 2011, mientras el decreto 897 todavía se encontraba en el proceso de formación de ley, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional varias de las reformas derivadas del decreto 758, especialmente en lo concerniente a la prevalencia del orden de la lista del partido. El 14 de noviembre, el Presidente Funes, siguiendo el planteamiento fijado por la Sala, vetó el decreto 897 por razones de inconstitucionalidad sustentándose en el fallo recién emitido. El veto no solo defendió el orden constitucional, sino que evitó que se entrampara la regulación necesaria para definir el conteo de votos a pocos meses de las elecciones de marzo de 2012. Tal decisión, refleja un acierto del Presidente Funes en referencia a su compromiso con la democracia.

El comportamiento de los Indicadores de la Sub dimensión “Capacidad para  generar políticas que aseguren bienestar” ha obtenido en este informe el mejor valor de toda la serie (Gráfico 3.39). De hecho, la puntuación general recibida muestra una ganancia de más del 40% respecto del año anterior, aunque todavía se mantiene por debajo del promedio regional. El  incremento alcanzado es producto de avances en los indicadores que miden Eficiencia en Salud y en Educación. Se produjeron retrocesos, nuevamente, en Desempleo y Población bajo la línea de la Pobreza. Logra mejorar su ubicación en el ranking regional, pasando del 11º al 10º lugar.

Pese a las dificultades económicas, Funes declaró la política social como una prioridad con el objetivo de impedir que los costos de la crisis ahondaran los problemas de los sectores más desprotegidos del país. Uno de los programas insignias fue la entrega gratuita de útiles escolares, dos uniformes y un par de zapatos cada curso a más de un millón 377.000 alumnos de los colegios públicos, además de un programa de alimentación. El plan, dirigido a los hogares pobres, permitió elevar la matrícula en siete por ciento, disminuir la deserción escolar y elevar los niveles del aprendizaje.

Una reforma integral de la salud intentó llevar la atención médica, incluso especializada, hasta los rincones más apartados, en una política cuyo primer gesto fue suprimir los cobros en hospitales públicos.

Otro ambicioso programa, el Plan de Agricultura Familiar, dotaba de semillas, fertilizantes y asistencia técnica a 325.000 pequeños agricultores, a quienes se le facilitaron créditos a bajos intereses y cubiertos por seguros.

En la Dimensión IV, los indicadores que dan cuenta de la capacidad de generar  políticas que aseguren eficiencia económica han tenido un peor comportamiento en comparación con el año anterior y muestra la tercera caída consecutiva desde el año 2009 (Gráfico 3.40). Esto fue producto, fundamentalmente,  de la caída de los indicadores de Libertad Económica, PIB per cápita, Endeudamiento e Inversión. La única variable que tuvo un comportamiento positivo fue la que mide la Brecha de ingresos. A pesar del magro desarrollo producido en esta Sub dimensión, El Salvador sigue ocupando el lugar 14º del ranking. El valor obtenido está por debajo del promedio de la región.

Entre acercamientos y amenazas, la empresa privada ha seguido un sinuoso camino en su relación con el presidente Funes. Diversos llamados ha hecho el presidente a los representantes de la mediana y gran empresa en el país, reclamando su colaboración para crear las condiciones adecuadas para mantener los puestos de empleo perdidos durante la crisis, pero además les hace saber que necesita de su acompañamiento para cumplir una de sus principales promesas de campaña: la “fábrica de empleos”.

A su vez, las entidades empresarias han hecho públicos posicionamientos respecto a la claridad que el gobierno de Funes debe mantener en cuanto a las políticas públicas, en el sentido social, económico y de seguridad, temas que según las gremiales privadas tienen gran incidencia en la proyección de la inversión nacional y extranjera.

La economía salvadoreña ha mejorado en algunos aspectos durante el 2011, al menos en comparación con el año anterior. Sin embargo, esta mejoría parcial no es suficiente para augurar que el país está ya en la senda del equilibrio macroeconómico. Dos de los principales factores que contribuyeron a esta leve recuperación de la economía local son el aumento del comercio exterior y las remesas familiares, factores que son los pilares que dinamizan la economía salvadoreña.

El Salvador recibe crecientes flujos de remesas desde hace 30 años, lo que ha terminado por fortalecer esa dependencia de la sociedad y la economía. La economía de El Salvador es "adicta" a las remesas familiares del extranjero, que equivalen a 17% de su PIB, lo que debe ser revertido porque no es sostenible, según estimaciones del vicecanciller para Salvadoreños en el Exterior, Juan José García. "Cada vez más necesitamos mayores niveles de remesas para seguir funcionando", señaló García.

Durante 2010, El Salvador recibió más de 3.400 millones de dólares en remesas. De enero a agosto de 2011 el país recibió 2.422 millones de dólares, casi 5% más que en el mismo periodo de 2010. El 70% del PIB de algunas zonas del país, como por ejemplo la Bahía de Jiquilisco en la costa del Pacífico, responde a remesas que provienen de Estados Unidos, y sólo el 30% se genera internamente. Unos 337 mil hogares en el país reciben remesas familiares de los 2,8 millones de salvadoreños que viven en el extranjero, 2,5 millones de ellos en Estados Unidos."Eso no es sostenible. Cualquier crisis o amenaza de crisis en esta economía (estadounidense) va a tener un impacto directo en los hogares", como sucedió con la pasada crisis económica, que hizo caer el flujo de remesas.

El rubro de las finanzas públicas ha presentado un debilitamiento con respecto a 2010. Esto a pesar de un incremento considerable en los ingresos totales a las arcas del Estado, que ha tenido mejores niveles de recaudación, pero al mismo tiempo alto índice de gastos.