 Paraguay ha mantenido prácticamente inalterada su puntuación del IDD-Lat con respecto al año anterior y mantiene una estabilidad por debajo de los 4,000 puntos desde el año 2006 (Gráfico 3.66). En el ranking general, mantiene su puesto en el 10° lugar, pero continúa en el grupo de países con bajo desarrollo democrático. La serie nos muestra también que, salvo el pico de 4,493 obtenido en 2005, el país ha estado siempre en un comportamiento de bajo desarrollo. El resultado de este año es producto del balance entre los avances obtenidos en las Dimensiones II y III y los retrocesos registrados en la Dimensión IV. Fernando Lugo completó dos años en la presidencia de Paraguay con una gestión marcada por altibajos y el reto personal de superar un cáncer linfático, que según él mismo informó, no le impediría culminar su mandato en 2013. El periodo analizado estuvo marcado por un explosivo crecimiento económico y un alto nivel de conflictividad política.
Recordemos que la victoria de Lugo había roto, en 2008, la hegemonía de sesenta y un años del Partido Colorado, gracias a una gran coalición de movimientos y partidos de amplia base ideológica, aunque llegó al segundo aniversario con crecientes demandas insatisfechas de la población, una importante caída de popularidad y la incertidumbre generada por su enfermedad. Este primer bienio estuvo marcado por una gran tensión política, donde la amenaza de juicio político fue el arma esgrimida en forma constante por la oposición legislativa más conservadora, en un Parlamento donde la gobernante Alianza Patriótica por el Cambio (APC) estaba en minoría. Dentro de ese escenario cobró protagonismo el autodenominado Ejército del Pueblo Paraguayoix, un grupo armado al cual se le atribuyeron delitos de secuestro, asesinatos y vínculos con el narcotráfico, que actuaba en una zona del norte del país. Sus actividades, que para diferentes analistas no pasaban de ser las de un grupo delictivo con ropaje político, llevaron a Lugo a declarar, en abril de 2010, el estado de excepción por treinta días en cinco de los diecisiete departamentos de Paraguay. Las elecciones de renovación de cargos municipales de ese año pusieron también en evidencia que el presidente no tenía poder territorial ni político en un país que durante décadas tuvo al Par tido Colorado como único dueño del poder. Entre sus asesores destacaban que la escasa participación –que alcanzó solamente 55% de los habilitados a votar– dejaba abierta una puerta para que el presidente trabaje buscando apoyo político para poder completar su gestión. El flamante Frente Guasú, compuesto por agrupaciones y movimientos sociales que apoyaban a Lugo, ganó solamente cuatro intendencias muy pequeñas, aunque celebraban el segundo lugar en Asunción detrás de los colorados. Los 29 mil votos obtenidos parecen un muy pobre resultado para el mandatario.
 • El pequeño avance de la Dimensión que evalúa la Democracia de los Ciudadanos, coloca a Paraguay apenas por encima de los 4 puntos. Esto se debe en gran medida a la estabilidad de los valores alcanzados en las distintas variables que componen esta dimensión y a la mejora observada en el indicador de Género. A tono con su comportamiento general en el IDD -Lat, en esta dimensión, Paraguay fluctúa entre los 3,000 y los 4,000 puntos, aunque entre 2009 y 2011 ha estado levemente por encima de ese nivel (Gráfico 3.67). El país ocupa el 13° lugar del ranking, sube dos lugares como consecuencia del mayor deterioro en este campo por parte de Honduras y Ecuador, que en la medición anterior le precedían, pero no logra alcanzar el promedio regional. La celebración de los dos primeros años del quinquenio de Lugo coincidió con el inicio de la campaña electoral para los comicios municipales de noviembre de 2010, que fueron el primer test electoral tanto para la coalición de gobierno como para todo el arco opositor. Las primarias de los colorados y los liberales radicales brindaron buenas noticias para el presidente, porque la participación en el caso de los primeros fue mínima y los resultados de los segundos dieron la victoria a la corriente interna que lideraba el senador Blas Llano, muy cercano a Lugo, y ese resultado auguraba que el mandatario podría seguir contando con el respaldo de la principal fuerza legislativa de su coalición. Con respecto a la participación de la mujer en las esferas del Estado, el país continúa muy por debajo del promedio regional y, más allá del necesario intento de nuevas medidas legislativas que pudieran favorecer la actividad política de la mujer, es necesario que se produzca un cambio cultural con respecto a la equidad de género.
Desde noviembre de 2008 se encuentra detenido en el Congreso Nacional –con dictamen favorable de la Comisión de Equidad Social y Género– un proyecto de ley que introduce modificaciones al artículo 32 de la Ley 834/96 y que eleva a 50% el porcentaje mínimo de participación de mujeres en las listas para elecciones internas, con miras al logro de la igualdad real entre hombres y mujeres. La proporción de mujeres parlamentarias ha tenido incrementos desde 1998, tras la aplicación del sistema de cuotas (20%) de representación femenina en todas las candidaturas, pero a un ritmo inferior del que podía esperarse. Esto se explica fundamentalmente por el diseño del sistema de cuotas, que no especifica la posición de las mujeres en las listas, y por la magnitud reducida de los distritos electorales, en el caso de la Cámara de Diputados. Esta escasa presencia de mujeres se aprecia también en el equipo de gobierno y en otros altos cargos del Estado. Lo cierto es que en el seno de la sociedad paraguaya los actos discriminatorios están aún muy presentes en ámbitos como el acceso a la salud, la educación, el empleo o la vivienda. Las mujeres, los menores y las minorías étnicas son los grupos más vulnerables. El indicador Condicionamiento de Libertades y Derechos por Inseguridad 2010 presentó una importante mejora. El ministro del Interior paraguayo, Rafael Filizzola, expresaba su balance anual destacando que “hubo menos homicidios que años anteriores, no se han registrado casos de secuestro y estamos terminando el 2010 con menos robo de vehículos. Asimismo, hay más resultados en cuanto a incautación de sustancias prohibidas, en la lucha contra el narcotráfico, ésas son señales positivas”, aseguró.
 • En la Dimensión de Calidad Institucional y Eficiencia Política, Paraguay ha mejorado con respecto al año anterior (Gráfico 3.68) y se ubica ya por encima del promedio regional, aunque todavía lejos del nivel alcanzado en 2005, donde logró su mejor rendimiento. El crecimiento en esta Dimensión obedece a mejores resultados en Accountability y en el indicador de Desestabilización de la Democracia. La única variable que ha empeorado es el Índice de Percepción de la Corrupción. Ocupa el 5° lugar en el ranking regional, subiendo tres lugares con respecto al año 2010. En abril de 2010, el ministro del Interior anunció la Promulgación de la Ley 3.994/10, por la cual el presidente Lugo declaraba el Estado de Excepción en los departamentos de San Pedro, Concepción, Amambay, Presidente Hayes y Alto Paraguay. La ley en cuestión fue tratada por el Congreso Nacional de manera urgente y promulgada luego de pocos días de haber sido enviada por el Poder Ejecutivo. Con esta ley se habilitaba al Ejecutivo a disponer de los efectivos de las Fuerzas Armadas en las citadas zonas, donde en los dos primeros departamentos (Concepción y San Pedro) existía un importante número de organizaciones campesinas. Ésta era la segunda vez que se utilizaba, durante el decenio, la figura del estado de excepción. La vez anterior había sido cuando la utilizó el ex presidente Luis Ángel González Macchi, en mayo de 2000, ante una intentona de golpe de Estado que realizara Lino Oviedo.
En esta ocasión, la razón alegada por el presidente y el ministro del Interior fue principalmente el combate del autodenominado Ejército del Pueblo Paraguayo. El gobierno ha movilizado, en cinco oportunidades, una importante cantidad de efectivos policiales y militares en las zonas de San Pedro y Concepción, donde a la par se había registrado un elevado número de desalojos, junto a más de quinientos procesos a líderes campesinos, y donde siete de ellos perdieron la vida, durante los dos años de gobierno. El estado de excepción, declarado posteriormente a la muerte de cuatro personas en un enfrentamiento, tuvo el rápido apoyo de gremios como la Asociación Rural de Paraguay. Concepción y San Pedro eran los departamentos con mayor número de protestas campesinas y, al mismo tiempo, donde se realizaron en los últimos años más ejercicios militares de los Estados Unidos, además de contar con zonas productivas de alto valor estratégico. Por otro lado, en el Legislativo, la crispación de los tiempos iniciales de la gestión de Lugo fue dando paso a una cierta calma entre la derecha del Congreso y el gobierno de izquierda moderada. Este ambiente más pacífico respondía a un pacto de acercamiento entre las bancadas colorada y la alianza gobernante, donde la principal fuerza opositora controlaba la presidencia de las dos Cámaras. El segundo grupo legislativo, el centroderechista Partido Liberal Radical Auténtico, integraba la alianza gobernante APC y a él pertenecía Federico Franco, vicepresidente del país, quien mantenía relaciones tirantes con Lugo, con abiertas diferencias en economía y política exterior.
Entre las condiciones estructurales con las que tiene que lidiar el gobierno, destacan la inestabilidad de las leyes y las incoherencias del marco legal, que erosionan la seguridad jurídica del país. La legislación vigente está afectada por la práctica de la “flexibilización”. Se trata de que muchos decretos y reglamentos acaben desnaturalizando y dejando sin vigencia parcial leyes promulgadas con anterioridad. A ello se unen tanto la escasa claridad sobre la jerarquía y el régimen de retroactividad de las normas, así como la incertidumbre sobre la derogación de las mismas y la inseguridad jurídica que genera la aprobación de proyectos de ley sujetos a prácticas de compraventa de votos legislativos. En este marco de laxitud y flexibilidad normativa, es común que las decisiones de los jueces tiendan a ser cambiantes e impredecibles. Todo ello contribuye a generar espacios informales orientados a subvertir la ecuanimidad del Poder Judicial a través de prácticas corruptas. La inseguridad jurídica también proviene del escaso control del Estado de determinadas zonas del país, en especial el área de la Triple Frontera, donde confluyen diversas actividades ilícitas como el contrabando, el narcotráfico o el lavado de dinero. La debilidad del poder presidencial, sin fuerza política propia, junto a la fragmentación interna opositora ha obligado al Ejecutivo a reconfigurar constantemente alianzas y coaliciones según el momento político. Con este propósito, se ha recurrido con frecuencia a prácticas prebendarias. Así, no resulta extraño que haya una amplia percepción de que la compra de votos es una práctica cotidiana; que el empleo público es una moneda de cambio para garantizar la estabilidad y credibilidad de las coaliciones, o que las políticas aprobadas sean más propensas a satisfacer intereses particulares que generales. Indudablemente, esta informalidad ha erosionado la capacidad de rendición de cuentas horizontal.
 • En la Dimensión que evalúa el Poder Efectivo para Gobernar, el puntaje recibido en la Subdimensión Social está entre los peores de la región y alcanza su valor más bajo de toda la serie (Gráfico 3.69), porque presenta una caída en Gasto en Salud y en Desempleo. Por otro lado, aunque el resto de los indicadores mejore levemente, como son los casos de Mortalidad Infantil, Población Bajo la Línea de la Pobreza y Matriculación Secundaria, aún presentan valores muy por debajo de los promedios regionales y, en consecuencia, Paraguay sigue mostrando carencias profundas en sus resultados sociales. Ocupa el 15° lugar del ranking (perdió dos lugares con respecto a 2010) y se mantiene lejos del promedio regional. Los logros que destaca el gobierno con sus “programas de transferencias monetarias con corresponsabilidades”, son, entre otros, los siguientes: aumento de la esperanza de vida en los adultos mayores; dignificación de éstos al convertirse en ciudadanos por primera vez mediante la cedulación; reducción de las tasas de mortalidad infantil mediante la vacunación de la población infantil; aumento de los niños matriculados en la escuela primaria; aumento del acceso a los servicios básicos en poblaciones indígenas; aumento de la calidad habitacional de pobladores de suburbios; incremento de iniciativas productivas en lugares alejados de centros urbanos con implementación de huertas comunitarias y otras actividades. A pesar de estos avances, la pobreza continúa siendo un enorme desafío, ya que la tarea no debe ser interrumpida por generaciones futuras como corresponde a toda labor con visión estatal y no coyuntural. Paraguay es uno de los países más pobres y más inequitativos de la región, donde todos los tipos de pobreza convergen. Como el mayor logro del bienio, se destaca la histórica mejora en el acceso a la salud pública. En un proceso que comenzó en diciembre de 2008 y que concluyó doce meses después, los 6,2 millones de habitantes de Paraguay pasaron a contar con una salud pública gratuita. Con ello, el 38% de la población que vivía en pobreza y el 20% en indigencia dejaron de estar excluidos, por primera vez, del acceso a servicios de consulta, medicinas, hospitalización y diagnóstico. Resta ahora que la infraestructura pública de salud pueda contar con capacidad efectiva de atención de esa demanda. El Partido Comunista (PC), que había dado un apoyo crítico inicial al gobierno de Lugo, se alejó con fuertes críticas. Hacia fin de año trazó un balance crítico social:
… la inflación carcome los ingresos ya que se expresa principalmente en el encarecimiento de los productos de la canasta familiar. Sólo la carne encareció en promedio 4,900 guaraníes en todos los cortes. Una muestra de cómo la economía “programada” como plataforma de exportación ligada al imperialismo, desabastece el mercado interno y encarece los productos para la población. El salario mínimo (un 48% de los asalariados en situación de dependencia ni siquiera alcanza a ganarlo), no alcanza sino para sobrevivir mal. Subió, con el gasoil, el costo del pasaje. 800 mil trabajadores de la PEA se siguen moviendo en el subempleo. La pobreza en el campo creció afectando a 50% de la población mientras, por las paradojas del capitalismo, es el “campo” el que permite el gran salto histórico del PIB. Es el capitalismo en su más clara expresión: los ricos nadan en abundancia, los pobres pasan hambre y privaciones de todo tipo.
 • Paraguay obtiene un peor puntaje en la Subdimensión Económica –en otra demostración de que el crecimiento no siempre viene acompañado de desarrollo– por puntajes más bajos en Brecha de Ingreso, Endeudamiento e Inversión (Gráfico 3.70). Los indicadores restantes, PIB per cápita e Índice de Libertad Económica, han tenido un mejor comportamiento con respecto al año anterior, aunque no logra compensar las caídas del resto de las variables. En el ranking mantiene su ubicación en el 13° lugar y continúa estando por debajo del promedio regional. El retroceso de la Subdimensión Económica se produce a pesar de que en 2010 Paraguay presentó el mayor crecimiento de toda su historia y el más importante de Latinoamérica. La economía, impulsada por un fuerte repunte del sector agrícola, creció casi un 10%. El presidente Lugo reconoció, sin embargo, que aún había que superar “perversas estructuras injustas y poco transparentes”, como inequidad fiscal y la ilegalidad así como “la obstrucción al gobierno”. Aunque también fue un buen año para la ganadería, Paraguay obtuvo en 2010 la mayor cosecha de soja de la historia del país. Este producto se vendió a muy buen precio gracias al alza internacional de las materias primas. Estos hechos dejaron una ganancia nacional de entre 1,700 y 2,000 millones de dólares a las arcas públicas.
Con respecto a la construcción, se registró una marcha favorable en el sector, marcada por la edificación de viviendas, sobre todo para familias con un alto poder adquisitivo. El crecimiento económico de los vecinos Brasil y Argentina, también llegó a Paraguay, pues esos países son los principales destinos de las exportaciones paraguayas. No obstante, los retos para el gobierno paraguayo de Fernando Lugo estarán centrados en 2011 en disminuir la inflación y la pobreza. “Si en 2010 nos fue bien, en 2011 nos irá mejor”, señaló el mandatario, al conocer el balance financiero nacional expuesto por el Ministerio de Economía. Para lograr metas económicas que favorezcan a los sectores necesitados, Lugo anunció su interés en aplicar un impuesto a las exportaciones de soja y carne, con el objetivo de destinarlo a la creación de fondos con fines sociales. Aun cuando el gasto público continuó aumentando en 2010, el importante incremento de los ingresos fiscales permitió alcanzar un moderado resultado fiscal de la administración central equivalente a un déficit del -0,5% del producto nacional. Para 2011 se espera una tasa de crecimiento del PIB más moderada, en torno a un 4,0%.
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